segunda-feira, 18 de julho de 2016

Atos Administrativos

Segundo Hely Lopes Meirelles: "Ato administrativo é toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si própria".

Atributos do ato administrativo

- Tipicidade
- Presunção de legitimidade
- Imperatividade
- Exigibilidade
- Auto-executoriedade

Tipicidade

A tipicidade é o atributo que determina que para cada finalidade almejada, é preciso que haja uma figura previamente definida em lei. Dessa forma, impede-se que o poder público pratique atos inominados, ao seu bel-prazer. Consiste em uma garantia ao administrado, a qual visa a coibir a arbitrariedade.

Imperatividade
A imperatividade resume-se na possibilidade que tem a administração pública de, unilateralmente, criar obrigações e impor restrições. Visivelmente esse atributo não está presente em todos os atos, mas somente naqueles que criam obrigações ou impõem restrições aos administrados.

Exigibilidade
A exigibilidade consiste no atributo que permite à Administração aplicar punições aos particulares por violação da ordem jurídica, sem necessidade de ordem judicial. A exigibilidade, portanto, resume-se ao poder de aplicar sanções administrativas, como multas, advertências e interdição de estabelecimentos comerciais.

Presunção de legitimidade (legalidade, veracidade)

Esse atributo está presente em todos os atos administrativos, desde a sua edição. Graças a ele, o poder público pode agir sem as amarras de ter sempre que provar que os fatos eram verdadeiros (veracidade), nem que o seu devido enquadramento legal é o acertado (legalidade). Mesmo que o particular alegue qualquer vício, deve cumprir o ato como sendo legal e os fatos verdadeiros, tomando a posteriori as devidas providências. Nesse caso, em razão da inversão do ônus da prova, derivada da presunção de legitimidade, cabe ao interessado provar o vício alegado.

Auto-executoriedade
No Direito Administrativo francês, é denominada 'privilége d'action d'office'. Possibilidade que possui a administração de executar os seus atos sem prévia manifestação do Judiciário, o que, evidentemente, não afasta a faculdade do administrado de procurar a tutela jurisdicional sempre que se achar injustiçado em virtude de qualquer ato administrativo, e mais, sabendo da iminência do ato lesivo, o administrado pode, também, requerer uma atuação preventiva em juízo.

São exemplos práticos da auto-executoriedade: guinchamento de carro parado em local proibido; fechamento de restaurante pela vigilância sanitária; demolição de construção irregular em área de manancial, etc.

A doutrina prevê duas possibilidades para que um ato seja auto-executório, quais sejam:

1) Expressa previsão legal. A lei determina os meios que podem ser utilizados pelo poder público com vistas ao atingimento do interesse público. No caso do poder de polícia, temos a possibilidade de apreensão e destruição de mercadorias, fechamento de estabelecimentos e assim por diante.

2) Caráter de urgência. A administração age de ofício para evitar a ocorrência de dano maior à sociedade, como a retirada de moradores cuja residência esteja comprometida estruturalmente.

Esse atributo não está também presente em todos os atos administrativos, o exemplo mais comum de não aplicação é o da cobrança de multa contenciosa, quando há recusa do particular em pagar. Nesse caso o poder público precisa recorrer ao judiciário para pedir o cumprimento do pagamento, muito embora o ato de aplicar a multa seja auto-executável.


Requisitos do ato administrativo

- Competência (Vinculado)
- Finalidade (Vinculado)
- Forma (Vinculado)
- Motivo (Discricionário)
- Objeto (Discricionário)

Competência
Conjunto de atribuições administrativas do servidor.

Avocação X Revogação de Delegação
Na avocação, a titularidade da competência é do agente subordinado, por isso a excepcionalidade da avocação; ao passo que na delegação, a titularidade é do agente superior (delegante). Portanto, o agente delegante pode a qualquer momento revogar a delegação e não avocar uma competência cuja titularidade já é sua. A avocação pressupõe que a titularidade da competência seja do agente inferior.

Finalidade
O requisito de validade finalidade origina-se diretamente do princípio da Impessoalidade. A atuação da Administração Pública deve sempre visar ao interesse público e estar em conformidade com as disposições legais. Destarte, qualquer ato eivado de vício de finalidade será sempre nulo, pois incorrerá em desvio de finalidade (modalidade de abuso de poder), seja por buscar fim diverso do interesse público ou resultado, ainda que com interesse público, alheio ao previsto em lei.

Forma
A forma é o revestimento substancial do ato administrativo, que predominantemente se revela por escrito.

Apesar de célebres autores, como Hely Lopes de Meirelles, afirmarem que o requisito de validade forma seja SEMPRE vinculado, outros administrativistas de igual importância divergem nesse ponto.

Parte da doutrina hoje vê a possibilidade de adoção, por parte da Administração, da forma mais adequada, quando a lei não expressamente a determinar. Essa informação deve ser vista como um alerta, pois em se tratando de questões objetivas, opta-se pela regra, não pela exceção (a não ser que o examinador objetive a exceção). Tocar nesse ponto, deixa ainda mais clara a necessidade de se resolver toneladas de questões da banca para a qual se prepara. Só assim você poderá saber o que realmente se passou na cabeça do elaborador em cada questão.

Motivo
Preambularmente, é preciso que se faça distinção entre motivação e motivo, o primeiro se refere ao ato de apresentar, mostrar, exteriorizar a causa que levou à prática do ato administrativo; já o segundo é a causa em si, é a situação de fato e de direito (coincidência entre um evento no mundo natural e uma hipótese prevista em texto legal) que deu origem ao ato administrativo.

Associe motivação à ação (de motivar) e motivo à causa motivadora do ato.

Há que se comentar sobre a Teoria dos Motivos Determinantes que, de forma simplificada, prega que o motivo do ato administrativo vincula o mesmo. Ou seja, uma vez declarado o motivo para a edição do ato, este deve manter relação com aquele, sob pena de invalidade.

Objeto
O objeto do ato administrativo é a alteração em si no mundo jurídico provocada pelo próprio ato administrativo. Consoante o ilustre administrativista Hely Lopes de Meirelles, os atos administrativos podem modificar, adquirir, resguardar, transferir ou extinguir direitos. O objeto de um ato punitivo é a punição em si, de uma autorização, a própria autorização. Assim como no Direito Civil, o objeto tem que ser lícito e possível.

Vício de objeto

Não se pode convalidar um ato com vício de objeto, esse requisito não é passível de ser sanado, restando, somente, a declaração de sua nulidade. A doutrina importou, do Direito Privado, as hipóteses de vício de objeto por objeto impossível e objeto proibido.

MACETE

ELEMENTOS do ato administrativo
1) COMPETÊNCIA ou Sujeito: Quem? Conjunto de atribuições administrativas do servidor. Não pode ser modificada pelas partes.
2) FINALIDADE: Para quê? Resultado mediato almejado com a prática do ato.
3) FORMA: Como? Exteriorização do ato. Maneira pela qual o ato se apresenta.
4) MOTIVO ou Causa: Por quê? Pressuposto de fato e de direito cuja ocorrência autoriza ou determina a prática do ato.
5) OBJETO ou Conteúdo: O quê? Resultado imediato pretendido com a prática do ato.

Classificação dos Atos Administrativos

Quanto aos Destinatários

• Atos Gerais

São os que possuem caráter geral, abstratos, impessoais, com finalidade normativa alcançando a todos quantos se encontrem na situação de fato abrangida por seus preceitos. Tais atos se assemelham às leis, revogáveis a qualquer tempo, não ensejando a possibilidade de ser invalidados por mandado de segurança, através do Poder Judiciário, salvo se de suas normas houver ato de execução violador de direito líquido e certo. Os atos gerais se sobrepõem aos individuais, ainda que emanados da mesma autoridade. Os efeitos externos de tais atos só se materializam com a sua publicação no órgão de divulgação da pessoa jurídica que os editou, salvo nas prefeituras que não os possua, hipótese em que a publicidade será alcançada com a sua afixação em local acessível ao público.

• Atos Individuais

São os que se dirigem a destinatários certos e determinados, criando uma situação jurídica particular. Tais atos podem alcançar diversas pessoas, sendo que normalmente criam direitos subjetivos, circunstância que impede a administração de revogá-los, conforme resulta extreme de dúvida do verbete nº 473, da Súmula do STF. Entretanto, a Administração pode anular atos individuais quando verificada a ocorrência de ilegalidade na sua formação, uma vez que o ato nulo não gera direitos. Quando de efeitos externos, tais atos entram em vigor a partir de sua publicação, podendo a publicidade limitar-se ao âmbito da Administração, quando se tratar de atos de efeitos internos ou restrito a seus destinatários. Exemplos de atos individuais: decreto de desapropriação, decreto de nomeação.

Quanto ao Alcance

• Atos Internos

O ato administrativo interno é aquele cuja eficácia se limita e se restringe ao recesso das repartições administrativas e, por isso mesmo, incide, normalmente, sobre órgãos e agentes da Administração. O ato interno pode ser geral ou especial, normativo, ordinatório, punitivo e de outras espécies, conforme as exigências do serviço público.

Sua publicidade fica restrita à repartição, prescindindo, desta forma, de publicação em órgão oficial, bastando a cientificação direta dos interessados. Normalmente, não geram direitos subjetivos, por isso que, via de regra, são insuscetíveis de correição através de mandado de segurança.

• Atos Externos

São todos aqueles que atingem administrados, contratantes, e, em casos especiais, os próprios servidores públicos. A característica de tais atos é que a publicidade se constitui em elementos essenciais e indispensáveis à sua validade, por isso que só produzem efeitos após a publicação no órgão oficial.

Quanto ao Objeto

• Atos de Império

São aqueles em que a Administração se vale de sua supremacia para impor aos administrados e aos destinatários, em geral, o seu cumprimento obrigatório. Tais atos podem ser gerais ou especiais, internos ou externos, mas sempre unilaterais, expressando a vontade onipotente do Estado e o seu poder de coerção. Exemplos de atos de império: a desapropriação e a interdição de atividades.

• Atos de Gestão

São os que a Administração pratica sem valer-se da supremacia do Poder Público.

Tais atos, em regra, são de natureza privada, em que as partes - administração e administrados - se posicionam em um mesmo patamar, de forma que inexiste superioridade entre eles. Exemplo: contrato de locação; aquisição de imóvel. Eventual procedimento administrativo que anteceda a prática do ato não lhe retira esta característica, posto que na sua executoriedade a Administração exterioriza sua vontade obedecendo aos ditames do Direito Privado.

• Atos de Expediente

São os atos que se destinam a impulsionar os processos administrativos, com vistas à decisão da autoridade superior, da qual emana a vontade da Administração. A prática de tais atos está deferida a servidores subalternos, sem poder decisório, os quais apenas fazem tramitar os papéis no âmbito da repartição, sem serem vinculantes ou possuírem forma especial.


Quanto ao Regramento

• Atos Vinculados (Regrados)
Estabelece um único comportamento possível a ser tomado pelo administrativo diante de casos concretos. O ato que deixar de atender a uma determinação legal será nulo, por desvinculação de seu tipo de padrão; a nulidade poderá ser declarada pela administração ou pelo poder judiciário.São aqueles nos quais a Administração age nos estritos limites da lei, simplesmente porque a lei não deixou opções. Ela estabeleceu os requisitos da prática do ato, sem dar ao administrador a liberdade de optar por outra forma de agir. Por isto é que se diz que, diante do poder vinculado, surge para o administrador um direito subjetivo de exigir da autoridade a edição do ato.

• Atos Discricionários
Em outros casos, bastante freqüentes, o regramento não atinge (nem pode atingir) todas as situações que a atuação administrativa pretende. Nestes casos, a lei deixa certa margem de liberdade de decisão diante do caso concreto, podendo o administrador optar por várias soluções possíveis, perfeitamente válidas e lícitas. É o chamado poder discricionário. Atos discricionários são aqueles em que o poder de atuação administrativa, conferido pela lei, permite ao administrador optar por uma ou outra solução, segundo critérios de oportunidade, conveniência, justiça e eqüidade. Mesmo nestes casos, a atuação do administrador não é livre, porque ele se vincula, obrigatoriamente, à competência, finalidade e forma (elementos vinculados). Daí porque discricionariedade não deve ser confundida com arbitrariedade (esta ultrapassa os limites da lei).

Sob o ponto de vista prático, a discricionariedade justifica-se, quer para evitar o automatismo, quer para suprir a impossibilidade de o legislador prever todas as situações possíveis que o administrador terá de enfrentar. A dinâmica do interesse público exige a maleabilidade de atuação.

A discricionariedade é previamente legitimada pelo legislador. Segundo a professora Di Pietro, normalmente, a discricionariedade existe:
a) quando a lei expressamente a confere à Administração, como ocorre no caso de remoção ex officio do servidor;
b) quando a lei é omissa, já que não pode prever todas as situações supervenientes à promulgação, autorizando à autoridade agir com certa liberdade;
c) quando a lei prevê determinada competência, mas não estabelece a conduta a ser anotada (ex.: poder de polícia).

Quanto à Formação

• Atos Simples
São aqueles que decorrem da declaração de vontade de um único órgão, seja ele singular ou colegiado. Ex.: licença de habilitação para dirigir automóveis ou a deliberação de um conselho.

• Atos Complexos
São os que resultam da manifestação de dois ou mais órgãos (independentes), cuja vontade se funde para formar um ato único. Ou seja, ambos os órgãos manifestam suas vontades. As vontades são homogêneas e se unem para formar um só ato. Ex.: O decreto presidencial é um exemplo, uma
vez que é assinado pelo Presidente da República e referendado pelo Ministro, contando assim com dois órgãos (Presidência e Ministério) que editam um único decreto.

• Ato Composto
É o que resulta da vontade única de um órgão, mas depende da verificação por parte de outro, para se tornar exeqüível. Em tal caso a autorização é o ato principal e o visto é o complementar que lhe dá exeqüibilidade. Ex.: Atos que dependem de autorização, aprovação, proposta, parecer, laudo técnico, homologação, etc., são, geralmente, compostos.


Quanto à validade


• Ato válido
Proveniente de autoridade competente e preenche todos os requisitos necessários para sua plena eficácia.

• Ato nulo
Ato com vício insanável. Não produz efeitos entre as partes e quando declarada sua nulidade produz efeitos ex tunc. Ex.: Ato praticado por autoridade incompetente.

• Ato inexistente. Ato com aparência de ato válido, mas não se aperfeiçoa com ato administrativo. Ex.: usurpação de função.

Quanto a Exequibilidade

• Ato perfeito
É o válido e apto para operar todos os seus efeitos.

• Ato Imperfeito
Ato incompleto que necessita de um ato complementar para operar seus efeitos.

• Ato Pendente
É o ato perfeito que não produz efeitos por estar aguardando alguma condição para sua exequibilidade.

Quanto ao Conteúdo

• Constitutivo
É o que cria uma situação jurídica individual para seus destinatários, em relação à Administração. Ex: nomeação de funcionário.

• Ato Extintivo
Põe termo a situações jurídicas individuais. Exs.: cassação de autorização, encampação de serviço de utilidade pública.

• Ato Declaratório
Visa a preservar direitos, reconhecer situações preexistentes, ou mesmo possibilitar seu exercício. Exs.: expedição de certidão, apostila de título de nomeação.

• Ato Alienativo
É o que opera a transferência de bens ou direitos de um titular a outro. Em geral reclama autorização legislativa. Ex.: venda de imóvel da Administração a particular.

• Ato Modificativo
É o que tem por fim alterar situações preexistentes, sem suprimir direitos ou obrigações. Ex.: mudança de horário, de percurso ou de local de reunião.

• Ato Abdicativo
É aquele cujo titular abre mão de um direito. É irretratável e incondicional. Ex.: a renúncia.

Quanto a Retratabilidade

• Ato Irrevogável
Aquele insuscetível de revogação por ter produzido todos os seus efeitos, ter gerado coisa julgada administrativa, ou gerado diretos subjetivos.

*Coisa julgada Administrativa pode ser revista pelo Judiciário.

• Ato Revogável
Aquele passível de invalidação pela Administração por motivos de conveniência ou oportunidade. A revogação produz efeitos ex nunc

• Ato Suspensível
Aquele que pode ter seus efeitos cessados temporariamente por ordem do administrador para oportuna restauração.

Quanto ao Modo de Execução

• Ato Autoexecutório
Pode ser executado pela Administração sem necessidade de ordem judicial. Ex. Embargo de obra.

• Ato não Autoexecutório
Depende de ordem judicial para produzir efeitos finais. Ex. Ação de Execução Fiscal.

Quando ao Objetivo Visado pela Administração
•Ato Principal
Ato que traduz a manifestação de vontade final da Administração

Ato principal pode partir de um único órgão (atos simples e compostos), ou de da união da vontade de dois ou mais órgão (atos complexos), ou ainda de uma sucessão de atos intermediários (procedimento administrativo).

•Ato complementar
É o que aprova ou ratifica o ato principal para dar-lhe exequibilidade. (presente nos atos complexos).

•Ato intermediário
Concorre para a formação de um ato principal e final. Ex.: Edital, Exame de Saúde, Pesquisa Social - Nomeação

•Ato-condição
Aquele considerado requisito para outro ato. Ex. Concurso para Nomeação.

•Ato de Jurisdição
Ato que possui decisão sobre matéria controversa. Ex. Junta que julga recursos de trânsito.


Extinção do Ato Administrativo

1) Extinção pelo cumprimento integral de seus efeitos: quando o ato administrativo produz todos os efeitos que ensejaram sua prática, ocorre sua extinção natural e de pleno direito. A extinção natural pode dar -se das seguintes formas:

a) esgotamento do conteúdo: o ato exaure integralmente a sua eficácia após o cumprimento do conteúdo. Exemplo: edital de licitação de compra de vacinas após a vacinação realizada;

b) execução material: ocorre quando a ordem expedida pelo ato é materialmente cumprida. Exemplo: ordem de guinchamento de veículo extinta após sua execução;

c) implemento de condição resolutiva ou termo final: o ato é extinto quando sobrevém o evento preordenado a cessar sua aplicabilidade. Exemplo: término do prazo de validade da habilitação para conduzir veículos.

2) Extinção pelo desaparecimento do sujeito ou do objeto: o ato administrativo é praticado em relação a pessoas ou bens. Desaparecendo um desses elementos, o ato extingue -se automaticamente. Exemplos: promoção de servidor extinta com seu falecimento; licença para reformar imóvel extinta com o desabamento do prédio.

3) Extinção por renúncia: ocorre quando o próprio beneficiário abre mão da situação proporcionada pelo ato. Exemplo: exoneração de cargo a pedido do ocupante.

4) Retirada do ato: é a forma de extinção mais importante para provas e concursos públicos. Ocorre com a expedição de um ato secundário praticado para extinguir ato anterior. As modalidades de retirada são: revogação, anulação, cassação, caducidade e contraposição.


- Revogação

Desfazimento de ato administrativo legítimo, buscando o interesse público, pautando a decisão em critérios de oportunidade e conveniência.

Não pode sofrer revogação: atos vinculados, atos que exauriram seus efeitos, atos que geraram direito adquiridos, atos de declaratórios de mero expediente e atos integrantes de procedimentos poia cada novo ato ocorre a preclusão do anterior. Efeitos Ex Nunc.

- Anulação

Extinção do ato administrativo por motivo de ilegalidade. Efeitos Ex Tunc.
-> Pela Administração Pública - Autotutela
-> Pelo Judiciário - Inafastabilidade de Jurisdição Art. 5º Art XXXV
-> Convalidação (Sanatória)
- Cassação

É a extinção do ato administrativo quando o seu beneficiário deixa de cumprir os requisitos que deveria permanecer atendendo, como exigência para a manutenção do ato e de seus efeitos (ALEXANDRINO; PAULO, 2012, p.502). Funciona como uma espécie de sanção para aqueles que deixaram de cumprir as condições determinadas pelo ato.

- Caducidade

Surgimento de uma nova norma jurídica que venha contrariar a antiga. Ocorre, por exemplo, quando há retirada de permissão de uso de um bem público, decorrente de uma nova lei editada que proíbe tal uso privativo por particulares. Assim, podem os afirmar que tal permissão caducou .

- Contraposição ou derrubada
Um ato fundado em uma determinada consequência extingue outro ato anterior, com fundamento diverso. Tendo assim a extinção de um ato por oposição a nova. Ex: Exoneração de um cargo comissionado em face do ato de nomeação.


Aproveitamento de atos administrativos com vícios sanáveis. Efeitos Ex Tunc.

Não podem ser convalidados: atos válidos, atos inexistentes, atos absolutamente nulos, atos impugnados (judicial e administrativamente), e atos que geraram direitos subjetivos.

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