Conforme o Código Civil (Lei nº 10.406/2002), art. 98, os bens públicos são “do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem”.
Há administrativistas que somente incluem como públicos os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público, isto é, a União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios, as Autarquias e as Fundações Públicas de Direito Público. Outros consideram os bens de todas as pessoas integrantes da Administração Pública – Direta e Indireta, incluindo-se as Empresas Públicas e as Sociedades de Economia Mista (pessoas jurídicas de direito privado).
Há ainda uma posição intermediária (Celso Antônio Bandeira de Mello) que os conceitua como sendo “todos os bens que pertencem às pessoas jurídicas de direito público – União, Estados, Distrito Federal, Municípios, respectivas autarquias e fundações de direito público, bem como os que, embora não pertencentes a tais pessoas, estejam afetados à prestação de um serviço público”.
Classificação
- Quanto à titularidade: podem ser federais, estaduais, distritais ou municipais.
- Quanto à destinação:
• Bens de uso comum do povo: destinados à utilização geral pelos indivíduos, em igualdade de condições, independentemente do consentimento individualizado por parte do Poder Público. Ex.: ruas, praças, logradouros públicos, estradas etc. Em regra, são colocados à disposição gratuitamente. Contudo, nada impede que venha a ser exigida uma contraprestação (remuneração) por parte da Administração, como no caso dos pedágios. Ainda que destinados à população em geral, estão sujeitos ao poder de polícia, visando à regulamentação, à fiscalização e à aplicação de medidas coercitivas em prol à conservação da coisa pública e à proteção do usuário.
• Bens de uso especial: visam à execução dos serviços administrativos e dos serviços públicos em geral; utilizados pela Administração. Ex.: repartições públicas, escolas, universidades, hospitais, aeroportos, veículos oficiais etc.
• Bens dominicais: constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal ou real de cada uma dessas entidades. Podem ser utilizados pelo Estado para fazer renda. Ex.: terras devolutas (1), terras sem destinação pública específica, terrenos da marinha, prédios públicos desativados, dívida ativa etc.
(1) Terras devolutas são terras públicas sem destinação pelo Poder Público e que em nenhum momento integraram o patrimônio de um particular, ainda que estejam irregularmente sob sua posse. O termo "devoluta" relaciona-se ao conceito de terra devolvida ou a ser devolvida ao Estado.
Conforme o Código Civil:
Art. 100. Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar.
Art. 101. Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei.
Art. 102. Os bens públicos não estão sujeitos a usucapião.
- Quanto à disponibilidade:
• Bens indisponíveis por natureza: são bens de natureza não-patrimonial, insuscetíveis de alienação pelo poder público. Os bens de uso comum do povo, regra geral, são bens absolutamente indisponíveis.
• Bens patrimoniais indisponíveis: não podem ser alienados porque são utilizados efetivamente pelo Estado para uma específica finalidade pública, como os bens de uso especial, ou bens de uso comum susceptíveis de avaliação patrimonial, móveis ou imóveis, como: prédios de repartições públicas, veículos oficiais, hospitais etc.
• Bens patrimoniais disponíveis: todos que possuem natureza patrimonial e, por não estarem afetados a certa finalidade pública, podem ser alienados, na forma da lei; são os bens dominicais em geral, uma vez que não se destinam ao público em geral, nem são utilizados para a prestação de serviços públicos.
Características dos bens públicos
Inalienabilidade
Conforme o Código Civil, “os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar”. Já “os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei”. Portanto, a inalienabilidade dos bens públicos não é absoluta. Pacificou-se a orientação de que são absolutamente inalienáveis os bens que não gozam de valor patrimonial, isto é, os bens de uso comum do povo, indisponíveis.
Os bens dominicais são exatamente os que não se encontram destinados a uma finalidade pública específica (afetados), podendo ser objeto de alienação conforme preceitos da Lei nº 8.666/1993, observado o interesse público, prévia avaliação, licitação e, caso se trata de bem imóvel, autorização legislativa.
Impenhorabilidade
A penhora é instituto de natureza constritiva (forçada) que recai sobre o patrimônio do devedor para propiciar a satisfação do credor na hipótese de não pagamento da obrigação. O bem penhorado pode ser compulsoriamente alienado a terceiros para que o produto da alienação satisfaça o débito do credor.
Os bens públicos são impenhoráveis – não se sujeitam ao regime de penhora. A Constituição Federal determinou regra diferenciada para a satisfação dos créditos de terceiros contra a Fazenda Pública, através do regime de precatórios. Há uma única hipótese em que deverá ser feito o pagamento direto pela Fazenda, sem a sistemática de precatórios: trata-se das obrigações de pequeno valor, podendo ter valores diferentes para cada ente federado, tendo em vista suas realidades econômicas específicas.
Até que as leis dos respectivos entes federados estabeleçam a definição de “obrigação de pequeno valor”, para o fim de pagamento direto de dívidas reconhecidas em sentença judicial transitada em julgado, a própria Constituição fixou esse valor: 40 salários-mínimos para os Estados e DF e 30 salários-mínimos para os Municípios. O STF já decidiu que os entes têm liberdade para definir o valor, o qual pode, inclusive, ser inferior ao previsto no art. 87 do ADCT.
A única restrição, admitida constitucionalmente, que poderá recair sobre os bens públicos é o sequestro, cabível exclusivamente no caso de preterição, no pagamento de precatórios, do direito à observância da ordem cronológica da respectiva apresentação.
Imprescritibilidade
Os bens públicos, seja qual for a sua natureza, são absolutamente imprescritíveis, isto é, são insuscetíveis de aquisição por meio de usucapião (prescrição aquisitiva do direito de propriedade). Embora a Carta Política somente se tenha preocupado em tornar expressa essa vedação para os bens imóveis, quer localizados na zona urbana, quer na área rural, a impossibilidade de aquisição de bens públicos móveis, por meio de usucapião, também é pacífica em nosso ordenamento.
Não-Onerabilidade
Onerar um bem significa deixa-lo em garantia para o credor no caso de inadimplemento da obrigação. São espécies de direitos reais de garantia sobre coisa alheia: o penhor (qualquer objeto que garante o direito imaterial, não palpável), anticrese (entrega de um bem imóvel ao credor, para que os frutos deste bem compensem a dívida), e hipoteca (sujeição de bens imóveis para garantir o pagamento de uma dívida, sem transferir ao credor a posse desses mesmos bens). Os bens públicos não podem ser gravados com esse tipo de garantia em favor de terceiro, sob pena de nulidade absoluta da garantia.
Afetação e Desafetação
No que tange à afetação e à desafetação dos bens públicos, caso determinado bem esteja sendo utilizado para uma finalidade pública, diz-se que está afetado a determinado fim público; ao contrário, se o bem não esteja nessas condições, diz-se que está desafetado. O bem afetado pode passar a desafetado, e vice-versa. Teremos, então, os institutos da afetação e desafetação.
Exemplo: um prédio onde haja uma Secretaria de Estado em funcionamento pode ser desativado para que órgão seja instalado em local diverso. Esse prédio, como é lógico, sairá de sua categoria de bem de uso especial e ingressará na de bem dominical. A desativação do prédio implica sua desafetação. Se, posteriormente, no mesmo prédio for instalada uma creche organizada pelo Estado, haverá afetação, e o bem, que estava na categoria dos dominicais, retornará à sua condição de bem de uso especial.
Os bens de uso comum do povo e os bens de uso especial (ambos afetados) não são suscetíveis de alienação. Os bens dominicais (patrimônio disponível), ao contrário, por estarem desafetados a um fim público, podem ser alienados. Caso os primeiros venham a ser desafetados, converter-se-ão em bens dominicais, podendo então ser alienados.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
ALEXANDRINO, Marcelo e PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. São Paulo: Método, 2008.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Editora Atlas, 2009.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros Editores, 2008.
MELLO, Celso Antônio Bandeira De. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros Editores, 2010.
Currículo do articulista:
Layne V. Ferreira / Rodrigo J. Carvalho - Economista / Historiador
lyvferreira@gmail.com / rudrigu7@gmail.com
Economista. Cursando Ciências Contábeis. / Historiador. Especialista em Gestão e Políticas Públicas.
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